A- Dans le ROC, des avancées variables
L’élection des membres de la Chambre des communes du Canada et des assemblées de toutes les provinces fait l’objet des mêmes critiques. Il est donc normal que des mouvements réformistes soient actifs à tous ces niveaux. Outre le Québec, six provinces mènent des processus remettant en cause le statu quo : Alberta, Colombie-Britannique, Île-du-Prince-Édouard, Manitoba, Nouveau-Brunswick et Ontario. Si leurs histoires et procédés sont différents, leurs raisons de vouloir mettre en place un système proportionnel sont partout semblables.
1- 1877 – 2016 : des actions gouvernementales à la remorque des mobilisations citoyennes
Le député libéral Bernard Devlin, député de la région de Montréal entre 1867 et 1878, présente une motion le 19 mars 1877. « M. Devlin propose, secondé par M. Cockburn, qu’il soit nommé un comité spécial de neuf membres pour s’enquérir et faire rapport sur le fonctionnement pratique du système en vertu duquel le peuple est représenté par le Parlement, ainsi que des systèmes qui ont été adoptés, ces années dernières, dans d’autres pays, dans le but de remédier à quelques-unes des défectuosités qu’on attribue au système actuel[1]. » La motion sera adoptée, mais le comité ne semble pas avoir été formé, car les études indiquent l’année 1921 comme étant celle où un comité parlementaire aurait débattu pour la première fois de réforme électorale[2].
Entre 1919 et 1935, la réforme du mode de scrutin se discute au niveau fédéral. « Les programmes de plusieurs petits partis politiques (par exemple, celui des partis progressistes aux élections fédérales de 1921, 1925, 1926 et 1930) ont comporté des énoncés favorables à la représentation proportionnelle[3].»
Le 30 mai 1921, après plusieurs audiences, le Comité spécial de la Chambre des communes sur la représentation proportionnelle et le vote unique transférable ou préférentiel dépose son rapport. Il recommande d’appliquer les « principes de représentation proportionnelle », mais ne recommande pas de l’adopter avant d’avoir fait un plébiscite. Il suggère l’adoption du vote alternatif (préférentiel) dans les circonscriptions où il y a plus de deux candidatures[4].
Entre 1920 et 1955, le Manitoba et l’Alberta remplacent leur mode de scrutin majoritaire par un modèle mixte combinant des circonscriptions uninominales majoritaires (AV[5]) pour leurs régions rurales, et un système proportionnel à circonscriptions plurinominales (VUT)[6] pour leurs régions urbaines.
Entre 1935 et 1937, le Comité spécial concernant la Loi des élections fédérales et la Loi du cens électoral fédéral est chargé d’étudier « le régime de représentation proportionnelle; le vote alternatif dans les circonscriptions uninominales; l’inscription obligatoire des électeurs; le vote obligatoire[7]». Il dépose deux rapports, le 11 juin 1936 et le 6 avril 1937 et ce rapport se prononce en faveur du statu quo.
De 1968 à 1970 se tient la Commission royale d’enquête sur la situation de la femme au Canada, présidée par Florence Bird. Son mandat porte sur l’égalité des femmes dans toutes les sphères de la société. Dans son rapport elle mentionne : « Nulle part ailleurs dans la vie canadienne la différence persistante entre les rôles attribués aux hommes et ceux que l’on attribue aux femmes n’a plus de conséquences. Aucun pays ne peut prétendre avoir donné aux femmes une situation égale tant que le gouvernement appartient entièrement aux hommes. Les obstacles à la véritable participation des femmes à la vie politique, qu’ils viennent de préjugés, de responsabilités familiales mal reparties, ou du coût des campagnes électorales, doivent être examines avec la réelle détermination de modifier le déséquilibre actuel[8]. »
En 1977, la Manitoba Law Reform Commission mène une consultation et produit un rapport préliminaire recommandant le vote unique transférable (VUT) en régions urbaines[9].
En 1979, la question du mode de scrutin est abordée dans le cadre de la Commission de l’unité canadienne (Commission Pépin-Robarts). Bien que ce ne soit pas le sujet central, le rapport recommande d’introduire un mode de scrutin proportionnel mixte, utilisant des listes provinciales[10].
Suivra, en 1985, le rapport de la Commission royale sur l’union économique et les perspectives de développement du Canada (Commission MacDonald). Celui-ci recommande que le Sénat soit élu, et ce, par le biais d’un scrutin proportionnel. Bien qu’il ne suggère pas d’élire ainsi la Chambre des communes, il conclut cependant par ceci : « L’adoption de la représentation proportionnelle pour le Sénat serait une excellente occasion de mettre à l’essai ce mode de représentation[11].»
La suite arrivera 5 ans plus tard, par la Commission royale sur la réforme électorale et le financement des partis (Commission Lortie) qui déposa en 1991 un rapport intitulé « Pour une démocratie électorale renouvelée ». À l’égard du mode de scrutin, la Commission se limite malheureusement à réitérer les recommandations de la Commission MacDonald, soit de débuter par l’élection du Sénat selon un mode proportionnel, bien qu’il présente plusieurs arguments favorables. Cependant, son volumineux rapport documente les enjeux de la sous-représentation des femmes, des « groupes ethnoculturels », des « minorités visibles » et des Autochtones, données à l’appui. Par exemple, qu’entre 1965 et 1988, la Chambre des communes n’a compté que 121 députées et députés de groupes ethnoculturels, dont 10 de minorités visibles, soit 16,3 % dans le Parlement de 1988, alors qu’ils comptaient pour 21,7 % de la population du Canada selon les statistiques de 1986[12]. Quant aux femmes, le fait qu’elles n’y occupent que 13,8 % en 1988[13], est clairement montré comme un problème à régler. Parmi ses recommandations (100 pages!) : création de circonscriptions autochtones (dont 1.4.12), divers mécanismes pour faciliter le vote des Autochtones (dont 2.5.8) et pour favoriser les candidatures autochtones en haussant le remboursement de leurs dépenses électorales (dont 2.5.6); de favoriser les candidatures de femmes en rehaussant le pourcentage de remboursement des dépenses électorales accordé aux partis qui auraient fait élire 20 % et plus de femmes, jusqu’à l’atteinte de 40 % de femmes[14] à la Chambre des communes (1.5.11).
Fair Vote Canada – Représentation équitable au Canada (FVC-REC) a été fondé 2001 pour remplacer le mode de scrutin fédéral et dans toutes les provinces (voir aussi la présentation en annexe). Rassemblement pancanadien non partisan, il regroupe uniquement des membres individuels. Implanté dans toutes les provinces, mais de manière inégale, en 2017 il compte une quarantaine de sections locales, régionales et provinciales. Il a notamment participé aux actions d’organisations provinciales distinctes, par exemple lors des référendums de la Colombie-Britannique, en appui à Fair Voting Colombie-Britannique.
En 2003, la Commission de représentation électorale de l’Île-du-Prince-Édouard mène une consultation qui se conclut par un rapport recommandant un système proportionnel mixte compensatoire, semblable à celui de l’Allemagne et de la Nouvelle-Zélande. La Commission sur le futur électoral de l’Île-du-Prince-Édouard[15] est mise sur pied en 2004 et entame ses travaux en février 2005, afin de développer une proposition à soumettre par référendum, lequel se tiendra en novembre 2005
En 2004, la Commission du droit du Canada conclura un vaste processus autonome de consultation débuté en 2001[16]. Le rapport Un vote qui compte : la réforme électorale au Canada recommande que le gouvernement élabore une loi mettant en place : un mode de scrutin proportionnel mixte compensatoire, comprenant 2 votes; que 1/3 des sièges soient comblés à partir de listes provinciales et territoriales et 2/3 à partir de circonscriptions; que les listes soient « flexibles » (soit qu’il soit possible de voter pour la personne ou pour le parti); que la double candidature soit possible et que les deux types de députés aient les mêmes droits; que les partis soient tenus de se donner des règles favorisant la représentation égale des femmes et des hommes et une meilleure représentation « des membres des groupes minoritaires » et des autochtones, d’en faire rapport après une élection auprès d’un comité parlementaire, et de « considérer » les listes paritaires, l’utilisation de quotas, les mesures pour inciter davantage de candidatures, le financement, etc. ; d’évaluer la possibilité de créer des circonscriptions autochtones; que le nouveau système soit évalué après trois élections générales; et qu’un comité parlementaire mène une consultation publique suit au dépôt de la législation. Parmi les interventions citées dans son rapport, la Commission relève les propos d’EqualVoice, une organisation féministe qui milite depuis 2001 pour la représentation des femmes en politique :
« [D]epuis la Confédération, seulement 154 femmes ont été élues à la Chambre des communes, en commençant par Agnes Macphail en 1921. Au cours des trois dernières élections fédérales, la proportion des candidates a chuté de façon marquante, passant de 476 en 1993 à 408 en 1997, à 373 en 2000. […] à la suite de l’élection fédérale de 2000 au Canada […] seulement 21 % des 301 députés élus au Parlement étaient des femmes. Au rythme où le Canada progresse, il faudra CENT DIXSEPT ANS pour que les femmes puissent atteindre l’équité à la Chambre des communes du Canada[17]. »
En 2004, la Colombie-Britannique innove en mettant sur pied une Assemblée citoyenne[18] chargée d’analyser le système électoral et de proposer une question à soumettre ensuite par voie référendaire lors des élections de mai 2005. Après un long processus de formation et de délibération, le rapport des 160 membres (moitié hommes/femmes), l’Assemblée des citoyens sur la réforme électorale de la Colombie-Britannique a recommandé l’adoption du vote unique transférable (VUT), soit un modèle semblable à celui utilisé en Irlande. Les travaux de l’Assemblée s’étant déroulés sans connaître les règles qui s’appliqueraient lors du référendum, puisqu’en mai 2004 le gouvernement a adopté la Loi électorale et référendaire en vue de son application en mai 2005. Alors que la Loi référendaire précédente (1996) statuait qu’il fallait obtenir 50 %+1 vote pour engager le gouvernement, la loi de 2004 a statué qu’il faudrait 60 % des voix dans l’ensemble de la province globale et 50 % + 1, dans 60 % des 79 circonscriptions. La question référendaire visait à savoir si la population acceptait la proposition élaborée par l’Assemblée citoyenne « La Colombie-Britannique doit-elle adopter le système électoral VUT-C.-B. suite à la recommandation de l’Assemblée des citoyens sur la réforme électorale? Oui/Non ». Le résultat permit d’atteindre un seul des deux critères imposés : le oui a obtenu 57,7 % d’appui dans l’ensemble de la province et a obtenu 50 % +1 dans 97 % des circonscriptions (77 sur 79). Le gouvernement n’a donc pas procédé. (Voir 2009 pour la suite)
En janvier 2005, la Commission sur la démocratie législative du Nouveau-Brunswick dépose un rapport dans lequel elle recommande la mise en place d’un système proportionnel mixte compensatoire régional. Les 56 sièges de l’Assemblée du NB seraient attribués ainsi : 36 sièges pour autant de circonscriptions uninominales et 20 sièges compensatoires répartis dans 4 districts électoraux, élisant 5 sièges chacun. Un référendum (à 50 % +1) était alors prévu pour 2008 sur cette proposition, mais aux élections de 2006 le Parti Progressiste conservateur perdit le pouvoir et le nouveau gouvernement libéral abandonne le projet.
Le Comité permanent de la procédure et des affaires de la Chambre a réalisé des travaux et tenu des audiences à compter de novembre 2004, jusqu’au dépôt de son rapport en juin 2005. Son mandat était de « recommander un processus qui engage les citoyens et les parlementaires dans une étude de notre système électoral en procédant à un examen de toutes les options[19]. » Dans son rapport, le Comité reconnaît avoir étudié différents systèmes, mais s’être limité à ne recommander qu’un processus. Le Comité y propose d’amorcer « un processus de réforme démocratique et électorale débutant au plus tard le 1er octobre 2005 et se terminant au plus tard le 28 février 2006 » . Pour ce faire, il propose de jumeler un comité spécial de la Chambre des communes et un groupe de consultation des citoyens, et que « tous deux pour mission d’examiner les moyens de renforcer et de moderniser les systèmes démocratique et électoral, et de formuler des recommandations à ce sujet. ». Le gouvernement de Stephen Harper ne donna pas suite à ce rapport.
En novembre 2005, l’Île-du-Prince-Édouard tient le référendum devant conclure le processus débuté en 2003. La Commission sur le futur électoral de l’Île-du-Prince-Édouard [20] développe la proposition soumise au référendum : un système proportionnel mixte compensatoire, utilisant 2 votes pour élire les 17 sièges dans autant de circonscriptions uninominales et 10 sièges compensatoires à partir de listes provinciales fermées. La Commission recommande également que les partis constituent leurs listes de manière à refléter la composition de la population, référant notamment à des règles d’alternance homme-femme pour y parvenir. Ella recommande de plus que le référendum soit tenu selon la règle de la majorité simple, signifiant clairement ne pas vouloir suivre la voie tracée par la Colombie-Britannique. La question référendaire demande si l’IPE doit adopter le modèle proportionnel mixte proposé par la Commission, ce qui est rejeté par 64% des votes, avec un taux de participation de 33%, comparativement à un taux de participation de 83 % et 84 % aux élections générales de 2003 et de 2007.
En octobre 2007 c’est au tour de l’Ontario de clore un processus débuté en 2004, du même type que celui mené en 2005 en Colombie-Britannique, soit en tenant un référendum suite aux travaux d’une Assemblée citoyenne (de 2004 à 2006). Par le rapport « Un bulletin, deux votes » l’Assemblée des citoyens sur la réforme électorale de l’Ontario recommande alors un système proportionnel mixte compensatoire, combinant l’élection de 90 sièges dans autant de circonscriptions uninominales à laquelle s’ajoutent 39 sièges compensatoires, élus à partir de listes provinciales fermées. La proposition correspond donc à ajouter 22 sièges à l’Assemblée législative qui en comptait alors 107. Le choix pour des listes fermées vise à ce que l’électorat puisse « voir si les partis ont créé leur liste de façon juste et transparente et si ces listes réalisent un équilibre hommes-femmes, comptent des candidats de toutes les régions de la province et reflètent la diversité de la population ontarienne. Afin de gagner l’appui de la population à la grandeur de la province, les partis ont intérêt à ce que leur liste soit représentative de la population ontarienne[21]. »
Comme en Colombie-Britannique, le référendum se tient en même temps que l’élection générale et selon une loi référendaire conçue spécifiquement pour l’occasion. Adoptée en avril 2007, cette loi reprend les mêmes règles de double majorité, que celle utilisée au référendum de la Colombie-Britannique, soit 60 % des voix dans l’ensemble de la province et une majorité simple, c’est-à-dire plus de 50 % +1 des voix dans au moins 64 des 107 circonscriptions (soit dans 60 % des circonscriptions). Le référendum demande de choisir entre deux options pour répondre à la question « Quel système électoral l’Ontario devrait-il utiliser pour élire les députés provinciaux de l’Assemblée législative? L’actuel système électoral (système de la majorité relative) ; L’autre système électoral proposé par l’Assemblée des citoyens (système de représentation proportionnelle mixte) ». Le statu quo l’emporte en recueillant 63,1 % des votes et la majorité dans 102 circonscriptions. Le système mixte proposé ne recueille la majorité que dans 5 circonscriptions, et un résultat global de 36,9 % des votes[22].
La Colombie-Britannique a tenu un second référendum en mai 2009, simultanément aux élections générales, et selon les mêmes règles qu’en 2005, mais la question posée permettait cette fois de choisir entre le statu quo et le modèle VUT proposé en 2004 par l’Assemblée citoyenne. Le résultat n’atteignit aucun des deux critères imposés : le VUT n’obtenant la majorité des voix que dans 8 des 85 circonscriptions et 39 % d’appui dans l’ensemble de la province.
Un 2e référendum se tient à l’Île-du-Prince-Édouard en novembre 2016. Pour la première fois au Canada, le oui au changement l’emporte. Le bulletin référendaire nécessite de classer les 5 choix offerts, par ordre de préférence: le mode actuel, le système proportionnel mixte compensatoire, le vote préférentiel, le système mixte binominal avec compensation proportionnelle et le mode actuel avec ajout de sièges pour les chefs des partis[23]. Aucune option n’obtenant la majorité des voix au premier compte, le résultat final est obtenu à la suite du 4e décompte: 52,4% pour le modèle proportionnel mixte compensatoire versus 42,8% pour le statu quo (près de 5% de votes sont rejetés). Le modèle mixte proposé contient 2 votes, un pour élire les deux tiers des sièges selon le SMU (18 sièges) et pour élire les 9 autres sièges de compensation, par des listes régionales ouvertes[24]. Cependant, le faible taux de participation (36%) amène le premier ministre Wade Maclauchlan à ne pas en respecter l’issue, ce qui mènera à un 3e référendum qui aura lieu en même temps que l’élection d’avril 2019.
[1] Journaux de la Chambre des communes du Canada du 8 février au 28 avril 1877, p. 150.
[2] Comité spécial sur la réforme électorale, Renforcer la démocratie au Canada : principes, processus et mobilisation citoyenne en vue d’une réforme électorale, Rapport du Comité spécial sur la réforme électorale, décembre 2016, page 24
[3] Vie politique au Canada, André Bernard, PUQ, 2005 – 466 pages, p. 182-183
[4] Chambre des communes, Comité spécial sur la représentation proportionnelle et le vote simple transférable ou préférentiel, Premier Rapport, 30 mai 1921, p. 391-392. Cité dans le rapport du Comité spécial sur la réforme électorale, page 25.
[5] Vote alternatif (VA ou Alternative vote AV) n’est pas un mode proportionnel, mais un système majoritaire uninominal dont l’objectif est d’allouer le siège à la personne qui détient la majorité des voix (et non le plus grand nombre de voix). Il utilise un bulletin préférentiel et autant de décompte qu’il le faut pour que la réallocation des votes de la personne arrivée dernière permet d’obtenir une majorité.
[6] Le Vote unique transférable (VUT ou Single transferable vote STV) est un mode proportionnel fonctionnant grâce à des circonscriptions plurinominales. Il utilise un bulletin préférentiel et autant de décompte qu’il le faut pour que la réallocation des votes permettent d’allouer le nombre de sièges de la circonscription. L’objectif est d’allouer tous les sièges de la circonscription aux personnes qui auront atteint ou dépassé un nombre de votes déterminé (quota) et de transférer les bulletins excédents ce quota en fonction des préférences qui y sont exprimées. Ainsi, les 2e choix du perdant du premier décompte sont distribués lors d’un 2e décompte. S’il reste des sièges à pourvoir, les 2e choix du perdant de ce décompte sont distribués lors d’un 3e décompte, et ainsi de suite.
[7] Chambre des communes, Comité spécial concernant la Loi des élections fédérales et la Loi du cens électoral fédéral, Quatrième et Dernier Rapport, 11 juin 1936, p. 446–448; et Deuxième et Dernier rapport, 6 avril 1937, p. 390–394. Cité dans le Rapport du Comité spécial sur la réforme électorale, page 26.
[8] Rapport de la Commission d’enquête sur la situation de la femme au Canada (Commission Bird), 1970, page 400.
[9] Manitoba Law Reform Commission, Working Paper on Electoral Systems, 1977.
[10] Commission de l’unité canadienne, Se retrouver, observations et recommandations, 1979, p. 139 et 140.
[11] Commission royale sur l’union économique et les perspectives de développement du Canada, Rapport volume 3, page 100. La Commission recevra 1513 mémoires, tiendra 75 jours d’audiences, dans une trentaine de villes.
[12] Commission royale sur la réforme électorale et le financement des partis, Pour une démocratie électorale renouvelée , Rapport Volume 1, pages 96 à 127. La Commission recevra 900 mémoires, tiendra 42 jours d’audiences dans 27 villes.
[13] Commission royale sur la réforme électorale et le financement des partis, Pour une démocratie électorale renouvelée , Rapport Volume 1, page 97.
[14] Les femmes occupent alors 14% des sièges.
[15] Commission on PEI’s Electoral Future Final Report, Prince Edward Island, 2005.
[16] Commission du droit du Canada Un vote qui compte : la réforme électorale au Canada, 2004.
[17] M. McPhedran avec R. Speirs, Réduire le déficit démocratique au moyen d’une réforme électorale fondée sur l’égalité, mémoire présenté à la Commission du droit du Canada, 2003, p. 3. cité dans Commission du droit du Canada, Un vote qui compte: la réforme électorale au Canada, Rapport, 2004, p. 39.
[18] Assemblée des citoyens sur la réforme électorale de la Colombie-Britannique, Afin que chaque vote compte, rapport final, 2004.
[19] Chambre des communes, Comité permanent de la procédure et des affaires de la Chambre, Quarante-troisième Rapport (Réforme électorale), 16 juin 2005.
[20] Commission on PEI’s Electoral Future Final Report, Prince Edward Island, 2005
[21] Assemblée des citoyens sur la réforme électorale de l’Ontario, Un bulletin, deux votes, rapport, 2007, page 8
[22] Loi prévoyant un référendum sur le système électoral de l’Ontario, 2007
[23] Ces deux derniers modèles sont peu connus. Le mode mixte binominal avec compensation proportionnelle est basé sur 14 circonscriptions de 2 sièges chacune. Le vote se fait par un seul bulletin, pour choisir en même temps une personne pour représenter la circonscription et un parti pour la compensation. Il s’apparente au modèle proposé en 2004 par l’avant-projet de loi du gouvernement du Québec. Quant au mode actuel avec ajout de sièges pour les chefs des partis, soit «First-Past-The Post Plus Leaders», il est faussement traduit par «Système uninominal majoritaire à un tour avec compensation», alors qu’il ne s’agit pas de compensation mais de l’ajout d’un siège pour chacun des chefs des partis ayant atteint 10% et plus de votes à l’échelle de la province. Ce modèle a d’ailleurs remporté le moins de votes lors du référendum.
[24] Plebiscite on Democratic Renewal, 2016 , Plebiscite result, Electoral System with Majority Support Mixed Member Proportional Representation, novembre 2016.