B- Au Québec, un parcours composé de marathons et de sprint
4- 1867 – 1999 : les mobilisations citoyennes ouvrent la marche
Au Québec, on débat publiquement depuis longtemps des problèmes du système électoral. Louis-Joseph Papineau, dans un discours prononcé en 1867, énumère les différents dénis de démocratie constatés depuis 1759 et réfère à l’amélioration de la démocratie représentative:
« Les vraies doctrines sociologistes[sic] des temps modernes se résument en peu de mots: Reconnaître que, dans l’ordre temporel et politique, il n’y a d’autorité légitime que celle qui a le consentement de la majorité de la nation; de constitutions sages et bienfaisantes que celles sur l’adoption desquelles les intéressés ont été consultés, et auxquelles les majorités ont donné leur libre acquiescement; que tout ce qui est institution humaine est destiné à des changements successifs; que la perfectibilité continue de l’homme en société lui donne le droit et lui impose le devoir de réclamer les améliorations qui conviennent aux circonstances nouvelles, aux nouveaux besoins de la communauté dans laquelle il vit et se meut[1]. »
La première trace écrite d’une critique du mode de scrutin date de 1890. Les propos d’Ulric Barthe sont cités à l’Assemblée législative par Arthur Sauvé, lors des travaux du 17 mars 1922.
« En 1890, un bon vieux libéral, ardent s’il en fut, Ulric Barthe[2], alors rédacteur de L’Électeur, parlant de notre mode de représentation, le dénonça comme injuste, premièrement parce qu’il ne donne pas une représentation fidèle de l’électorat; deuxièmement parce qu’il défranchise une notable portion, quelquefois plus de la moitié de l’électorat[3].»
Amédée Denault, journaliste et directeur du journal Le Pionnier publie un article le 26 janvier 1902, dans lequel il qualifie d’injuste le système majoritaire uninominal. Il réfère à son engagement réformiste datant de 1900. Il mentionne des recherches effectuées sur les distorsions lors d’élections provinciales et fédérales et sur les systèmes utilisés par d’autres pays.
« Dans Le Pionnier, il y a deux ans déjà, je faisais campagne en faveur de l’adoption d’un système de représentation proportionnelle, selon ce qui existe en Belgique, pour la composition de nos Chambres provinciale et fédérale. Au Pionnier de dimanche dernier, on a pu lire un magistral article de M. Paul de Cassagnac, le brillant directeur de L’Autorité, de Paris, et député de Mirande aux Chambres françaises, sur le même sujet et dans le même sens. Cet article nous apprend qu’un projet de loi avait été déposé au Parlement français, par M. Dansette, député d’Armentières, visant à l’établissement de la représentation proportionnelle, en France, dès les élections de mai prochain. Ce projet a été repoussé par le ministère et en majorité, mais il n’en a pas moins conquis de nombreuses sympathies et de fortes adhésions. On y reviendra infailliblement, petit à petit, et il n’est pas impossible que la suivante campagne électorale se fasse d’après ce principe. […]
C’est que les abus et les injustices du système purement majoritaire, pour l’élection des députés, abus et injustices qui résident tant dans le mode d’opérations de ce système, que dans les résultats qu’il produit, révoltent de plus en plus profondément tous ceux qui croient au gouvernement du peuple par le peuple et désirent obtenir, dans la députation, une représentation normale de tous les suffrages exprimés par l’électorat. […]
Voilà sommairement toute l’économie du système de la représentation proportionnelle. Nous le soumettons modestement à l’attention de nos législateurs de Québec. On se plaint souvent qu’ils ne s’occupent pas suffisamment de hautes questions économiques, politiques ou sociales. En voilà une à laquelle ils pourraient s’intéresser profitablement[4]. »
Arthur Sauvé, alors chef du Parti conservateur du Québec, fait ce qui semble être le premier geste politique, à l’Assemblée législative, demandant de changer le mode de scrutin, le 17 mars 1922. Il dépose alors une motion demandant qu’un « Comité spécial de cette Chambre soit créé avec mission de faire enquête sur les différents systèmes de représentation proportionnelle adoptés ou proposés ailleurs, tendant à perfectionner les méthodes électorales en vogue dans cette province». Arthur Sauvé réfère à de nombreuses recherches, au niveau international, du parlement fédéral de même qu’à la démarche faite à Montréal, citant même les paroles du juge Jean-Baptiste Archambault (juge à la cour de Montréal) rapportant que ce dernier « a fait des différents systèmes de scrutin une étude approfondie. Ce compatriote, distingué plus encore par ses talents que par la position qu’il occupe, disait, parlant de notre système électoral: « Cette forme de scrutin nous est venue de l’Angleterre. Elle a été accueillie sans discussion, du consentement universel, avec d’autant plus de facilité que le pays d’où elle était importée avait conservé et conserve la réputation d’être la terre classique de la liberté politique. Or, cette forme de scrutin ne nous donne qu’un simulacre de gouvernement démocratique »[5].» Le gouvernement libéral, majoritaire (91 % des sièges avec 52 % des votes) battra la motion. Le ministre Athanase David parlera pour le gouvernement de Louis-Alexandre Taschereau : « la question mérite d’être étudiée, mais privément pour le moment. Il est certain que le gouvernement y apportera toute l’attention possible. Il serait inopportun de la faire étudier maintenant par un comité spécial, avant qu’il y ait une campagne d’éducation sur la matière. Le chef de l’opposition ferait bien de continuer à instruire la population à ce sujet et il sera peut-être temps l’an prochain de former un comité dans le but d’étudier l’opportunité d’accepter ce système[6]. »
Le Rassemblement pour l’indépendance nationale (RIN) est le premier parti politique québécois à inscrire, en 1962, la revendication d’une représentation proportionnelle dans son programme[7]. « Il est physiquement impossible de réaliser la représentation proportionnelle parfaite du peuple à l’Assemblée nationale. Mais on ne saurait justifier le système actuel selon lequel un parti qui a obtenu 48 pour cent des suffrages peut détenir 80 pour cent des sièges. Pour corriger cette anomalie qui va à l’encontre de la démocratie, nous proposons la mesure suivante: Au Québec libre, la représentation à l’Assemblée nationale devra, dans la mesure du possible, être proportionnelle à la population. »
Le 27 novembre 1966, René Lévesque, dénonce le « sabotage » de la démocratie. Il écrit « Les Québécois en sont ainsi venus à donner le pouvoir, le 5 juin 1966, à un parti qui n’était pas celui de la majorité. […] Qu’on l’admette ou non, une telle situation constitue un sabotage officiel et extrêmement pernicieux des fondements de la démocratie politique [8]».
Le Parti québécois inscrit la réforme électorale dans son programme dès son congrès de fondation en octobre 1968 : « La constitution reconnaîtra l’existence et le rôle des partis politiques et devra améliorer le système électoral[9]. » Les détails seront ajoutés après le 2e congrès, en octobre 1969. Étrangement présenté, sa description correspond néanmoins à proposer un modèle mixte parallèle, comportant deux votes : « Le système de représentation majoritaire, uninominal à un tour, sera maintenu, et il s’y ajoutera un élément de représentation proportionnelle sur la base suivante : Sur un bulletin différent, chaque électeur donnera un vote préférentiel pour un des partis reconnus en lice. Le résultat de ce vote servira à élire un nombre de députés de 30 à 35% du nombre total des députés à l’assemblée. Ces sièges seront attribués aux partis selon la proportion du vote obtenu et à partir d’une liste de candidats que chaque comté devra connaître avant l’élection[10]. »
En 1970, se tient la première des 7 consultations qui permettront à la population québécoise d’affirmer son désir de changer de mode de scrutin. La Commission de l’Assemblée nationale est mandatée pour étudier la question du mode de scrutin, ainsi que l’établissement de la carte électorale. Des modifications à la carte et aux procédures de délimitations des circonscriptions seront adoptées, mais le gouvernement libéral de Robert Bourassa maintient le mode majoritaire uninominal. « Au cours des travaux de cette commission, le constitutionnaliste Jean-Charles Bonenfant proposera aux membres un mode de scrutin mixte « 3/4 – 1/4 ». Deux semaines plus tard, le politologue Vincent Lemieux présentera la « représentation proportionnelle régionale modérée ». À la fin des auditions de la Commission, le désaccord des spécialistes fait en sorte que le mode de scrutin traditionnel apparaît aux parlementaires comme un moindre mal. « Le gouvernement conclut que l’état actuel de la réforme électorale commande d’agir en ce qui a trait à la carte électorale, tandis que l’orientation définitive du mode de scrutin est à trouver» [11].»
La Commission de l’Assemblée nationale lance en 1971 la 2e consultation en mandatant un Comité chargé de proposer des solutions concrètes. Le comité dépose un rapport d’étape (novembre 1972) demandant un nouveau mandat pour poursuivre l’étude de trois formules : le système mixte, le vote unique transférable et la représentation proportionnelle modérée. Le gouvernement Bourassa ne donnera pas suite.
Le 11 décembre 1972, René Lévesque, alors chroniqueur au Journal de Montréal, qualifie le mode de scrutin actuel de «démocratiquement infect[12]».
Une 3e consultation débute en avril 1979, sous un gouvernement du Parti québécois, mais n’est pas menée à terme. Robert Burns, ministre d’État à la réforme électorale et parlementaire, dépose à l’Assemblée nationale le livre vert, Un citoyen, un vote – Livre vert sur la réforme du mode de scrutin[13]. Trois systèmes y sont exposés : système proportionnel mixte, vote unique transférable et représentation proportionnelle régionale modérée. En août, le départ, pour raisons de santé, du ministre Burns interrompt la tournée de consultations publiques régionales et le dossier n’est pas repris par son successeur, Marc-André Bédard.
Dans le discours inaugural de 1981, René Lévesque réitère son intention de changer le mode de scrutin : « Quant au processus électoral, dont nous avons déjà grandement accéléré la réforme entreprise dès les années soixante, nous avons bon espoir, avant la fin de la session et là encore, à l’unisson des partis, si possible – de pouvoir proposer cette étape dont on a tant parlé: celle d’un nouveau mode de scrutin. Le ministre d’État à la Réforme électorale a reçu le mandat de consulter, comme il se doit, les deux côtés de la Chambre, mais aussi tous les milieux intéressés afin de mettre au point un système qui permette de refléter plus fidèlement la volonté des électeurs[14]. »
Une 4e consultation sur le mode de scrutin est menée de 1983 à 1984 par la Commission de la représentation électorale (CRE), sous la présidence du Directeur général des élections. Plusieurs formules seront proposées : la proportionnelle régionale modérée, la proportionnelle territoriale, la proportionnelle personnalisée (système mixte compensatoire à l’allemande – moitié sièges de circonscription et moitié sièges de compensation) et la proportionnelle non-compensatoire (1/3 de sièges proportionnels). La représentation des femmes y est aussi abordée. Plusieurs documents seront diffusés : un livre vert du Secrétariat à la Réforme électorale est largement distribué et un livre blanc du conseil des ministres (équivalent d’un avant-projet de loi) préconise finalement la représentation proportionnelle régionale. En juin 1983, la CRE tient 19 jours d’audiences (dans 10 villes), entend 184 personnes et reçoit une soixantaine de mémoires et plus de 200 formulaires.
En mars 1984, la Commission de la représentation électorale dépose son rapport « Pour un mode de scrutin équitable: la proportionnelle territoriale » dans lequel elle propose une « proportionnelle territoriale » où les sièges seraient distribués par des circonscriptions plurinominales, variant de 3 à 20 sièges. Le total signifiait l’ajout de 4 sièges aux 122 d’alors, soit 3 pour tenir compte de l’ampleur des territoires de l’Abitibi-Témiscamingue, de la Côte-Nord et de la Gaspésie-Îles-de-la-Madeleine, et un siège pour la représentation des peuples autochtones (Cris, Inuit et Naskapis du nord du Québec), celui-là élu au mode majoritaire. La Commission laissait au législateur le choix de certains paramètres, mais suggérait d’utiliser des listes ouvertes et de permettre le vote panaché, deux hypothèses de découpage : 22 et 24 circonscriptions plurinominales. Bien que le rapport mentionne l’importance de favoriser la représentation des femmes et des « minorités ethniques », aucune action particulière n’est proposée, outre de référer au caractère facilitant des circonscriptions plurinominales. Fait intéressant, le Grand Conseil des Cris du Québec a alors sollicité, par un mémoire de « nommer un représentant autochtone à l’Assemblée nationale ou de créer une seule circonscription regroupant les Cris, les Inuit et les Naskapis du nord du Québec pour leur permettre d’élire directement un représentant à l’Assemblée nationale du Québec[15] ».
Fin 1984, René Lévesque présente à son caucus un projet de loi proposant un mode de scrutin proportionnel territorial, mais le caucus bloque le dépôt. Le texte ne sera dévoilé qu’en mars 1999 dans le livre de Paul Cliche. La proposition de René Lévesque reprend la plupart des recommandations et suggestions du Rapport de la Commission de la représentation électorale, soit une proportionnelle territoriale où les sièges sont distribués (méthode de la plus forte moyenne, soit D’Hondt), par des circonscriptions plurinominales réunissant un minimum de 3 sièges, pour un total de 125 sièges. des listes ouvertes et de permettre le vote panaché[16].
En mars 1985, plusieurs journaux (Le Devoir, Le Droit, Le Canada français, La Voix de l’Est, Le Soleil, La Presse, Le Journal de Québec et Le Quotidien (les 26, 27 et 28 mars 1985) font état des démarches de la COALIPROP, une coalition multi partisane réunissant des personnalités publiques qui militent pour la proportionnelle. Le groupe se forme à la suite du refus du caucus péquiste de faire avancer le projet de réforme du mode de scrutin soutenu par René Lévesque. « Elle regroupe des intéressés et des experts tous favorables à la proportionnelle. Ils acceptent de faire abstraction de leurs différences pour demander au premier ministre d’imposer la réforme, ou du moins à s’engager à la faire si son parti est réélu[17]. ». Les journaux rapportent que COALIPROP est formée de Jérome Proulx, député indépendant (au PQ jusqu’en novembre 1984 et après avril 1985), Paul-O. Trépanier (maire de Granby), Jean-Paul L’Allier (ex-député libéral), Solange Chaput-Rolland (ex-députée libérale), Vincent Lemieux (politologue professeur à l’Université Laval), Jean-Paul Harvey (NPD-Québec), Yves de Roquebrune (Parti alternatif), Marcel Pepin et Robert Couillard (Mouvement socialiste), Peter Bavkis (Confédération des syndicats nationaux), des responsables du Rassemblement démocratique pour l’indépendance, de la Centrale de l’enseignement du Québec et de la Fédération des femmes du Québec. « Nous demandons un projet de loi qui traduise les aspirations démocratiques exprimées clairement lors de la consultation de la RPE, puisqu’elles bénéficient de la légitimité populaire[18]. »
La Commission des institutions tient des audiences en 1995-1996 sur des amendements à la Loi électorale notamment sur les règles de financement, les amendes et le vote hors Québec. Bien que ses travaux ne portent pas officiellement sur le changement du mode de scrutin, cette commission constitue néanmoins une occasion de réclamer un mode proportionnel, ce que font de nombreux mémoires dont ceux du PQ et de l’ADQ. Il n’y aura pas de suite sur la question du mode de scrutin.
Le résultat des élections du 30 novembre 1998 soulève l’indignation. Le Parti libéral du Québec reçoit le plus de votes, mais c’est le Parti québécois qui forme le gouvernement en remportant 76 sièges contre 48 pour le PLQ. L’événement porte à 5 le nombre d’élections où la volonté populaire est renversée, après 1886, 1890, 1944 et 1966, et ranime la mobilisation autour changement du mode de scrutin. Plusieurs articles paraissent pour dénoncer les injustices inhérentes au système électoral, notamment de personnes qui seront au coeur de la base militante d’un mouvement qui prendra officiellement forme quelques mois plus tard, le Mouvement pour une démocratie nouvelle.
Dans son programme électoral de 1998, l’Action démocratique du Québec (ADQ) prend position promettant de « revoir le mode de scrutin afin que l’attribution des sièges à l’Assemblée nationale reflète mieux la volonté populaire[19] ».
Le Mouvement pour une démocratie nouvelle (MDN) se forme officiellement au printemps 1999, dans l’objectif que la population revendique une véritable réforme du mode de scrutin, et que celle-ci ne dépende plus uniquement des décisions des partis politiques. En plus de Paul-André Martineau, qui en sera président jusqu’en 2002, plusieurs personnes contribuent de près à la mise sur pied du MDN, dont Paul Cliche, François Cyr, André Laroque, de même que des organisations comme le Conseil central du Montréal métropolitain – Confédération des syndicats nationaux et la Fédération étudiante universitaire du Québec. Durant la première année, le MDN se concentre sur la production et la diffusion de documents informatifs, notamment par un site Web.
La parution en décembre 1999 du livre Pour réduire le déficit démocratique au Québec: le scrutin proportionnel, de Paul Cliche[20] constitue un moteur important pour le développement du mouvement réformiste québécois. Paul Cliche milite sans relâche depuis, notamment en contribuant régulièrement pas ses écrits et par le partage de ses connaissances.
[1] Discours de l’Hon. Louis-Joseph Papineau devant l’Institut canadien à l’occasion du 23e anniversaire de fondation de cette société, le 17 décembre 1867. Nos italiques.
[2] Ulric Barthe (1853-1921), journaliste et auteur, il fonde le quotidien L’Électeur en 1880 avec Ernest Pacaud, journal qui deviendra Le Soleil en 1903.
[3] Débats de l’Assemblée législative (débats reconstitués), 17 mars 1922.
[4] Amédée Denault, «La représentation proportionnelle», Le Pionnier, 26 janvier 1902 reproduit dans: Bulletin de la Bibliothèque de l’Assemblée nationale du Québec, vol. 12, no 4, décembre 1982, p. 28-36.
[5] Arthur Sauvé, 17 mars 1922, op. cit.
[6] Arthur Sauvé, 17 mars 1922, op. cit..
[7] Programme du RIN Comité politique central dans L’Indépendance, vol. 1, no 2, novembre 1962, p. 5-8.
[8] Dimanche-Matin, 27 novembre 1966.
[9] Programme du Parti québécois 1968, p. 38 (Édition de 1969) et 1970, p. 83-84.
[10] Programme du Parti québécois 1968 et 1970, op. cit..
[11] Bibliothèque de l’Assemblée Nationale, Bulletin, Septembre 2002, p,12
[12] René Lévesque, «Le présent mode de scrutin est démocratiquement infect», Journal de Montréal, 11 décembre 1972.
[13] Un livre vert est un document de consultation qui peut mener ensuite à une proposition gouvernementale (avant-projet de loi ou projet de loi).
[14] René-Lévesque, Discours du trône, Québec, 9 novembre 1981, Société du patrimoine politique du Québec.
[15] Québec, Commission de la représentation électorale, «Pour un mode de scrutin équitable: la proportionnelle territoriale», mars 1984, p. 179
[16] Paul Cliche, Pour réduire le déficit démocratique au Québec: le scrutin proportionnel, 1999, Montréal, Éditions du Renouveau québécois, pp.139-146
[17] Vincent Lemieux, Le pouvoir et l’appartenance: Une approche structurale du politique, Québec, Les Presses de l’Université Laval, 2006.
[18] «Proportionnelle – Lévesque invite à ‟provoquerˮ la réforme du mode de scrutin», Le Devoir, 27 mars 1985.
[19] Programme de l’Action démocratique du Québec, 1998, p. 14
[20] Paul Cliche, 1999, op. cit.