6- 2003 – 2008 : un avant-projet de loi à corriger
Lorsque Jean Charest annonce, dans son discours inaugural de juin 2003, qu’il présentera un projet de loi dans son premier mandat, beaucoup d’efforts semblent sur le point de porter fruit « Nous modifierons notamment le mode de scrutin afin que la distribution des sièges dans cette assemblée reflète plus fidèlement les suffrages exprimés[1]. » Ce n’est cependant qu’en décembre 2004 que le gouvernement fait le geste tant attendu, mais sous la forme d’un avant-projet de loi, prétendument pour donner un signal d’ouverture à la discussion. Et discussion il y a eu.
Déposé par Jacques P. Dupuis, alors ministre responsable de la Réforme des institutions démocratiques, l’Avant-projet de loi propose un modèle mixte, mais dont la proportionnalité est réduite en raison de plusieurs modalités. La proposition gouvernementale comporte un seul vote, et revoit la carte électorale pour réunir les circonscriptions dans des districts électoraux (de 24 à 27) dans lesquels seraient répartis 77 sièges de circonscription et 50 sièges de compensation (5 sièges par district, 3 de circonscription et 2 de compensation). Elle contient aussi, pour une première fois au Québec, des incitatifs financiers temporaires pour augmenter le nombre de candidatures parmi les femmes et les «minorités ethoculturelles» (selon le vocabulaire de l’époque) et leur élection. Les bonifications financières (par paliers) sont liées au fait que les partis doivent présenter au moins 30% de candidates et au moins 10% de candidatures des «minorités ethnoculturelles». Dans les deux cas, ces mesures prennent deux formes: l’augmentation de l’allocation annuelle[2] versée aux partis (+5% +10% +15%) et la hausse du remboursement général de 50% des dépenses électorales admissibles des candidates et des candidats des minorités ethnoculturelles (60%/65%/70%), ce remboursement étant majoré de 5 autres points si les personnes sont élues.
Le MDN critique sévèrement l’avant-projet de loi, qualifiant le mode de scrutin proposé par le gouvernement de «type mixte à tendance majoritaire» et demande des modifications majeures[3].
L’avant-projet de loi sera étudié dans ce qui constitue la 7e occasion où la population québécoise affirme son désir de changement. En plus de réunir des parlementaires et de mener les habituels travaux à l’Assemblée nationale, la Commission s’adjoint un Comité citoyen qui participe à toutes les auditions, du 1er novembre 2005 au 31 mai 2006. Composé de 4 femmes et 4 hommes, le Comité citoyen est formé par tirage au sort à la suite d’un appel de candidatures auquel 2300 personnes répondent.
Le processus est novateur et ambitieux et la participation est exceptionnelle: entre 2000 et 2500 personnes et organisations interviennent. Outre le fait d’entendre des spécialistes et des partis politiques durant 7 séances, la Commission tient 18 journées d’audiences dans 13 villes. En plus des 369 mémoires déposés, les audiences permettent aussi d’entendre des présentations orales plus spontanées, pour un total de 515 interventions. Finalement, un formulaire accessible en ligne est rempli par 1921 personnes et organisations.
L’analyse de l’avant-projet de loi est rigoureuse et les critiques sont nombreuses. Même avant le dépôt de l’avant-projet de loi, le MDN et le CFD unissent leurs efforts pour préparer les groupes et la population à intervenir, mais leurs actions sont décuplées autour de la CSLE. Pour favoriser une participation nombreuse et diversifiée, les deux groupes multiplient les documents éducatifs, les outils pour intervenir et les appels à participer à la consultation. Le MDN assure notamment le suivi des audiences et compile les résultats à mesure que progresse la consultation, constatant rapidement que le consensus pro-réforme se dessine.
Les analyses présentées montrent un haut niveau de consensus, ce que le DGEQ relèvera d’ailleurs dans son rapport déposé en 2007[4]. Les nombreux mémoires et autres présentations soulignent amplement les défauts, tout en présentant des améliorations substantielles.
Le message est sans équivoque : 86 % disant oui au remplacement du mode de scrutin, mais après l’amélioration de l’avant-projet de loi pour qu’il atteigne une véritable proportionnalité et pour qu’il hausse les résultats demandés aux partis quant à la représentation des femmes et des minorités ethnoculturelles. Les critiques principales sont :
- Rejet du manque de proportionnalité causé par les districts électoraux trop petits et trop nombreux (97 %) – la petitesse des districts proposés équivalant à imposer un seuil de 15 % pour avoir un siège.
- Qu’un modèle mixte comporte deux votes (96 %) – combiné à la division en 24-27 districts, cela nuisait à la représentation équitable des partis politiques, surtout les petits, et engendrait la perte de trop nombreux votes.
- Refléter la volonté populaire exprimée à l’échelle du Québec, donc opter pour une compensation nationale (82 %) – Cet avis remporte le plus d’appuis dans chacune des régions visitées par la CSLE.
- Permettre une représentation égale des femmes et des hommes (72 %) et de la diversité ethnoculturelle (65 %). Dans 75 % des cas, on demande d’ajouter une règle pour que les candidatures figurent en alternance femmes-hommes sur les listes et de renforcer les mesures incitatives proposées par le gouvernement. Les propositions visaient à ce que les bonifications financières soient basées sur les résultats atteints (en nombre de personnes élues) plutôt qu’en fonction des efforts (en nombre de candidatures) et de rehausser les objectifs à atteindre pour les obtenir (les partis se qualifiant déjà).
Les modifications demandées signifient notamment appliquer l’alternance femmes-hommes sur les listes pour les sièges de compensation, de lier les bonifications financières aux résultats atteints (en nombre de personnes élues) plutôt qu’en fonction des efforts (en nombre de candidatures) et de rehausser les objectifs à atteindre pour les obtenir (les partis se qualifiant déjà). L’ensemble du mouvement féministe intervient dans le sens.
L’atteinte d’un résultat partiellement proportionnel et ne permettant pas réellement le pluralisme politique a aussi fait l’objet de beaucoup d’interventions, notamment en plaçant le ratio de 40 % des sièges de compensation comme un minimum.
Les différents rapports issus de la Commission sont également allés dans ce sens, ce qui fut ensuite validé et réitéré en décembre 2007, par le Directeur général des élections dans son rapport «Les modalités d’un mode de scrutin mixte compensatoire, Avis du DGE»[5].
Le 14 mars 2006,le premier ministre du Québec Jean Charest réitère dans son discours inaugural qu’il procédera à la réforme du mode de scrutin : « sur le plan des institutions démocratiques québécoises, nous nous étions engagés à proposer un nouveau mode de scrutin incluant des modalités de proportionnelle et qui permettrait ainsi à l’Assemblée nationale de mieux refléter la volonté exprimée par nos concitoyens lors des élections. Dans la foulée de nos engagements, nous mènerons à terme cette réforme fondamentale pour l’avenir de la démocratie québécoise. Nous allons présenter aux Québécois une proposition de nature à renforcer notre régime démocratique[6].»
Le 23 mai et le 31 mai 2006, les rapports du Comité citoyen et des parlementaires de la CSLE[7] sont déposés, réclamant tous les deux la fin du statu quo et l’amélioration de l’avant-projet de loi. Celui du Comité citoyen relève pratiquement tous les consensus exprimés durant la consultation, alors que le rapport des parlementaires est muet sur certains points, comme de disposer de deux bulletins de vote et que la compensation soit nationale. Seul point vraiment divergent entre les deux rapports, les parlementaires rejettent toute idée d’incitatifs pour augmenter la diversité ethnoculturelle, jugeant qu’il n’y avait pas de définition permettant de les appliquer.
Durant l’été et l’automne 2006, la Fédération québécoise des municipalités (FQM) fait pression pour que gouvernement abandonne le projet de réforme. En janvier 2006 la FQM avait pourtant déposé un mémoire[8] à la CSLE dans lequel elle ne s’opposait pas à un nouveau mode de scrutin, mais en diminuait la proportionnalité en conservant 125 sièges sous le mode majoritaire et en ajoutant seulement 17 sièges proportionnels, soit 1 par région. C’est donc une fois la consultation terminée que la FQM adresse, en juillet 2006, une lettre ouverte au premier ministre dans laquelle transparaît la crainte des municipalités de perdre du pouvoir d’influence « la FQM maintient que le mode de scrutin actuel permet aux élus à l’Assemblée nationale de représenter efficacement une population, un territoire et une réalité locale qui leur sont propres au même titre que les élus municipaux ou les préfets de MRC. Elle continuera de défendre ces aspects de la représentativité et de la place des régions qui apparaissent sérieusement mis en péril par la réforme de votre gouvernement[9]» La FQM propose à ses membres de voter une résolution, laquelle est transmise par 300 de ses 7000 membres. Ces résolutions[10] sont basées sur de fausses affirmations notamment à l’effet « que tout transfert de circonscriptions des régions rurales vers les grandes villes est inacceptable », ce que l’avant-projet de loi ne fait aucunement. Les municipalités affirment également à tort « que la réforme proposée se traduirait dans les faits par une perte de poids politique importante et irrécupérable pour les régions ». Finalement, elle prétend « que des «députés de liste», élus à la proportionnelle, seraient plus redevables à leur parti qu’envers une population rattachée à un territoire et que ces derniers auraient une moins grande légitimité au plan local ce qui nuirait à l’actuel équilibre pour la défense des régions au Parlement ». Dans son communiqué bilan de la session parlementaire de décembre 2006 la FQM se félicite de la décision du ministre « de reporter la réforme du mode de scrutin ». Le communiqué réfère aussi aux échanges ayant eu lieu entre les membres de la FQM et le ministre : « le ministre a lui-même reconnu qu’il n’avait pas eu d’autre choix que d’écouter les régions qui, lors des assises de la FQM en septembre dernier, lui ont exprimé leur mécontentement face à ce projet qui risquait de se traduire pour elles par une importante perte de poids politique[11] ».
En décembre 2006 le ministre Benoît P. Pelletier se ménage une porte de sortie. Il est clair que les lettres des maires ont fait de l’effet sur le caucus et qu’elles renversent les consensus émanant de 2000 interventions faites devant la CSLE. Il explique au MDN que sa seule manière de ne pas faire mourir la réforme du système électoral est de mandater le DGEQ afin qu’il analyse les modalités du mode de scrutin proportionnel mixte compensatoire et lui donne son avis « sur les effets des constats et sur les changements possibles qui en découlent ». Le ministre reconnaît que l’avant-projet de loi doit être modifié : »Il paraît donc, au regard de ces constats, que certains changements devront être apportés aux modalités du scrutin proportionnel mixte définies dans l’avant-projet de loi, afin que l’introduction d’un tel système électoral obtienne le plus large consensus possible »[12]. Le DGE prendra finalement un an pour produire son rapport.
Du 1er avril au 14 novembre 2007, le Mouvement pour une démocratie nouvelle, le Mouvement démocratie et citoyenneté du Québec, le Collectif féminisme et démocratie et l’Association pour la revendication des droits démocratiques déposent la plus grosse pétition jamais présentée à l’Assemblée nationale sur la réforme du mode de scrutin. Elle recueille 20 315 noms réclamant « aux députés de l’Assemblée nationale et au nouveau gouvernement de procéder immédiatement à la réforme de la Loi électorale afin que la prochaine élection se déroule avec un nouveau mode de scrutin produisant un résultat proportionnel et afin de corriger les défauts de sous-représentation du système actuel. »
Le Directeur général des élections remet son rapport au ministre Benoît P. Pelletier «Les modalités d’un mode de scrutin mixte compensatoire, Avis du DGEQ» le 21 décembre 2007. Le DGEQ rapporte le contenu des mémoires déposés durant l’examen de l’avant-projet de loi et il les renforce par des analyses et des données internationales. Il va même jusqu’à faire des simulations. Pour la première fois, un rapport neutre confirme le sérieux des revendications réformistes, mais aussi le consensus exprimé durant les consultations. Les conclusions du rapport sont claires : en fournissant au gouvernement les éléments qui permettraient d’atteindre de meilleurs résultats, le DGEQ suggère de mettre en place un mode de scrutin proportionnel mixte compensatoire comportant les éléments suivants :
- Un scrutin mixte à compensation nationale avec une redistribution régionale effectuée sur la base de neuf territoires (chacun d’eux étant constitué de régions administratives regroupées ou subdivisées afin de compter sensiblement le même nombre d’électrices et d’électeurs).
- Deux votes plutôt qu’un seul.
- L’utilisation de listes fermées.
- La double candidature permise.
- L’alternance femme-homme sur les listes.
- L’utilisation de la méthode de calcul Hare.
- Un seuil de représentation se situant entre 2 et 5 %.
- La mise en place d’un seul type de mesure financière incitative pour accroître la représentation des femmes et de la diversité ethnoculturelle (moyennant une définition claire de cette expression) : la majoration de l’allocation annuelle accordée aux partis en fonction du nombre de personnes élues.
6.1: 2008 : inaction et abandon
Lors de l’étude des crédits pour le budget du Québec pour 2008-2009 (22 avril 2008), le ministre Pelletier est questionné sur l’avancement de la réforme. Il reconnaît la valeur du rapport du DGEQ, mais il met l’accent sur les difficultés inhérentes au dossier. Il mentionne les réticences de ses collègues du caucus libéral, prétend qu’il n’y a pas de consensus en affirmant qu’il y aurait une « résistance extrêmement importante en région[13] ». Il ne réfère alors pas aux populations des régions, mais à l’opposition exprimée par la Fédération québécoise des municipalités et une partie de ses membres à l’été et automne 2006.
Lors de l’étude des crédits pour le budget du Québec pour 2008-2009 (22 avril 2008), le ministre Pelletier est questionné sur l’avancement de la réforme. Il reconnaît la valeur du rapport du DGEQ, mais il met l’accent sur les difficultés inhérentes au dossier. Il mentionne les réticences de ses collègues du caucus libéral, prétend qu’il n’y a pas de consensus en affirmant qu’il y aurait une «résistance extrêmement importante en région[14]». Il ne réfère alors pas aux populations des régions, mais à l’opposition exprimée par la Fédération québécoise des municipalités et par une partie de ses membres à l’été et à l’automne 2006. Le ministre utilise également le référendum perdant tenu en Ontario pour justifier son inaction. Il écorche au passage les deux partis d’opposition, soulignant, à raison, qu’ils ne sont pas exprimés sur le sujet depuis longtemps. Référant au contexte minoritaire dans lequel évoluait son gouvernement depuis mars 2007, le ministre laisse entendre que les deux partis d’opposition auraient aussi pu être pro-actifs. Même si Sébastien Proulx, de l’ADQ, renvoie le gouvernement à sa responsabilité de proposer des lois, il demeure que les deux partis d’opposition n’ont pas profité du momentum créé par un gouvernement minoritaire pour faire adopter un nouveau mode de scrutin.
En 2007 et 2008, la révision de la carte électorale est aussi un sujet chaud discuté entre les partis, lequel s’étendra jusqu’en septembre 2010, ce qui ajoute une difficulté. En mars 2008, la Commission de la représentation électorale[15] soumet à la consultation une révision de la carte électorale. La Commission tient des audiences à travers le Québec jusqu’en juin 2008, en prévision de déposer un rapport à l’automne 2008, mais le déclenchement des élections de décembre 2008 interrompra le processus et ce n’est qu’en septembre 2010 que l’Assemblée nationale recevra le rapport de la CRE.
À l’automne 2008, il devient clair que le ministre Pelletier ne déposera pas de projet de loi, il ne se présente d’ailleurs pas aux élections générales, lesquelles mèneront à un gouvernement libéral majoritaire.
Ainsi, ni l’engagement du premier ministre, ni la motivation de deux ministres responsables, ni les trois consultations, leurs rapports et les consensus qui s’y sont clairement exprimés et qui ne pouvaient être niés, ni la pétition de plus de 20 000 signataires, ni le rapport déposé par le DGEQ en décembre 2007, ne seront parvenus à vaincre les résistances de la classe politique. Comment une telle conclusion a-t-elle pu se produire, en 2007 et 2008, dans le cadre d’un gouvernement minoritaire, dont l’opposition est composée de deux partis théoriquement favorables?
Le défi que représentait la rapide ascension de l’ADQ, propulsée lors de l’élection de mars 2007 au rang d’opposition officielle, passant de 4 à 41 sièges, doit aussi être pris en compte. L’inexpérience de ses députées et députés est fréquemment soulignée par les médias de l’époque, notamment au moment d’évaluer le travail accompli durant la session. Quant au PQ, le peu d’énergie qu’il accorda à ce sujet en 2007 et 2008 s’est révélé précurseur d’importants reculs qui sont officialisés au Congrès de 2011. La plateforme est alors muette sur la question, alors que l’adoption d’un mode de scrutin proportionnel, sous différentes formes, y est inscrite depuis la fondation du parti. En 2011-2012, le PQ flirte même avec l’idée d’adopter le mode majoritaire à deux tours, alors que ses Statuts adoptés en juin 2005 précisent que le parti veut «instaurer un mode de scrutin fondé sur la formule proportionnelle compensatoire[16]». Ces hésitations, s’ajoutant à celles vécues dans les années 1980, ébranlent la confiance de plusieurs. Il faut attendre 2015 pour revoir le PQ promouvoir la réforme du mode de scrutin et s’ouvrir à nouveau au mode proportionnel mixte compensatoire. Sa plateforme de 2017 est, quant à elle, en phase avec l’engagement multi-partisan qu’il a signé en 2018, à l’initiative du Mouvement démocratie nouvelle, en compagnie de la Coalition avenir Québec, de Québec solidaire et du Parti vert du Québec, comme nous le verrons plus loin.
[1] Discours inaugural du premier ministre Jean Charest, 4 juin 2003.
[2] À ce moment, la Loi électorale fixe l’allocation annuelle à 50 cents par vote.
[3] Communiqué du MDN du 25 janvier 2006 Le Mouvement pour une démocratie nouvelle réclame des modifications majeures au mode de scrutin proposé dans l’avant-projet de loi.
[4]Directeur général des élections, «Les modalités d’un mode de scrutin mixte compensatoire, Avis du DGE» 21 décembre 2007.
[5]Directeur général des élections, «Les modalités d’un mode de scrutin mixte compensatoire, Avis du DGE» 21 décembre 2007.
[6] Discours inaugural du premier ministre Jean Charest, 14 mars 2006.
[7] Commission spéciale sur la Loi électorale, Rapport 2e partie Mode de scrutin et mesures incitatives, 31 mai 2006. Comité citoyen, Rapport remis à la Commission spéciale sur la Loi électorale, 12 avril 2006.
[8] Fédération québécoise des municipalités, Mémoire sur l’Avant-projet de loi modifiant la Loi électorale, La réforme du mode de scrutin, 17 janvier 2006.
[9] Bernard Généreux, Fédération québécoise des municipalités, Lettre ouverte adressée au Premier ministre du Québec, M. Jean Charest Projet de réforme du mode de scrutin : la FQM ne peut donner son accord, juillet 2006.
[10] Procès-verbal du Conseil municipal de Val-Brillant, 5 juin 2006
[11] Fédération québécoise des municipalités, Communiqué du 15 décembre 2006, Fin des travaux à l’Assemblée nationale – Une session qui a permis à la FQM d’obtenir des gains importants.
[12] Lettre du Ministre Benoît Pelletier adressée au Directeur général des élections, 21 décembre 2006.
[13] Assemblée nationale, Étude des crédits du ministère du Conseil exécutif: volets Affaires intergouvernementales canadiennes et Réforme des institutions démocratiques, Journal des débats du 22 avril 2008.
[14] Assemblée nationale, Étude des crédits du ministère du Conseil exécutif: volets Affaires intergouvernementales canadiennes et Réforme des institutions démocratiques, Journal des débats du 22 avril 2008.
[15] La Loi électorale demande que la carte soit révisée à toutes les deux élections générales, les travaux débutent après l’élection de mars 2007.
[16] Déclaration de principes. Programme de pays. Statuts du Parti Québécois. juin 2005.